Ednara Aguiar Palhano
RESUMO
O presente estudo tratará de expor e discutir a lei 8.249/92, chamada lei do colarinho branco. Percebe-se o desconhecimento das modalidades de improbidade, a falta de uma clara definição dos atos que importam enriquecimento ilícito, que são os sujeitos e quais são as conseqüências para aquele que pratica o ato ímprobo. Buscar-se-á apresentar a evolução histórica da lei de improbidade administrativa, característica de sanções aplicáveis ao agente público que desviar-se de suas funções, esclarecer quem são os sujeitos do ato de improbidade, expor-se-á as três modalidades de ato administrativo, concentrando-se no art. 9º desta lei e seus doze incisos. Angariou-se idéias para a constituição do trabalho através do método de compilação. Constituir-se-á o conhecimento eficaz meio de combate à corrupção, e um modo de promover a participação do cidadão na sociedade em que vive, pois a ignorância torna ocioso o exercício da cidadania.
INTRODUÇÃO
Pretende – se, no presente trabalho discutir sobre o ato de improbidade, analisando aspectos que compõe a Lei 8.249/92, que é a lei de improbidade administrativa, conhecida também como lei do colarinho branco.
Nos últimos anos a atuação firme e constante do Ministério Público trouxe maior notoriedade ao ato de improbidade, diversos agentes públicos tiveram seus nomes vinculados na mídia envolvidos em atuação ilícita.
No entanto, o esclarecimento sobre quais são as modalidades de ato ímprobo, quem são seus sujeitos e as formas de punição da lei 8.429/92 não lograram a mesma popularidade.
Preocupa a delimitação de quais são os atos que importam enriquecimento ilícito segundo a lei de improbidade, sendo esta modalidade de ato ímprobo a mais antiga.
Informar as sanções aplicáveis, consoante o artigo 37 da Constituição Federal, discutindo qual a natureza da sanção, e a possibilidade ou não de concomitância de instâncias.
Cabe esmiuçar o art. 9º, saber qual a inteligência de cada um de seus doze incisos, mostrando o avanço legal que obtivemos em relação às legislações ulteriores, os mecanismos inovadores, que tornam mais eficiente à legislação vigente.
Para – se angariar idéias, palavras e conhecimentos para confecção desta atividade intelectual, foram lidos livros, artigos, revistas e alguns sites, na busca da matéria prima para produção do mesmo o método de compilação mostrou-se um meio eficaz de pesquisa, que além de ter sido útil, foi a mais adequada considerando o tema e outras variantes como possibilidade de acesso, tempo e economia financeira.
Improbidade revela-se um tema atual, pertinente, que propõe uma análise sobre o que há, para combater o ato ímprobo, em termos de legislação no Brasil, a cada ano o povo brasileiro está mais participativo, desejoso de exercer o controle que lhe compete como cidadão consciente.
Saber que é imoral, contra a justiça e o Direito, o bom senso, permite esta percepção, mas não basta, esta pesquisa propõem-se a conhecer pormenores da lei, para que a luz do conhecimento permita identificar a modalidade de improbidade e as trevas que constituem sua prática.
Afinal, nenhum brasileiro tolera calmamente tantos atos de corrupção noticiados diariamente, é necessário fazer cumprir às leis e moralizar à administração pública e para tanto é necessário que às conheçam.
I- CONSIDERAÇÕES INICIAIS
1.1 Importância do Tema
Se correto, perseguir continuamente na retidão, não é apenas uma questão de princípios, trata-se da sobrevivência humana, preservação de sua dignidade e manutenção das suas instituições, construídas ao longo dos séculos. (BÍBLIA SAGRADA, 1993, p. 384-385).
Nosso país não comporta atitudes que denunciam a lei de Gérson, a idéia de que é normal e aceitável, desde que o agente político faça algo bom, é preciso ser combatida, fortalecida a cidadania, os administrados têm direito a uma administração honesta.
É necessário desenvolver a capacidade de interpretação, de um olhar mais profundo para que a problemática de termos educações distintas em um mesmo lapso temporal, quais sejam a educação familiar à acadêmica versus a educação mundana, não enfraqueça e confunda os jovens (MONTESQUIEU, 1999, P. 112-113).
Mormente, para que o cidadão não ache que é normal ser ímprobo, desde que os outros não saibam, desprestigiando a transferência e seu próprio valor perante a sociedade que participa.
A propósito ensina – nos Maquiavel, em sua obra O Príncipe.
“Como as cabeças são de três categorias – uma que entende as coisas por si mesma, outra, que percebe o que os outros entendem e a terceira não entende nem a si e nem os outros (a primeira é excelente, a segunda, muito boa e a terceira é inútil)”. (1998, p. 103).
Ora, através deste trabalho busca-se alcançar o que Maquiavel considera a segunda categoria de pessoas, às que percebe o que os outros entendem, as quais ele considera como muito boa.
1.2 Conceito de Improbidade
O ato de improbidade administrativa é o maltrato com a coisa pública, a infidelidade aos princípios da administração, o agir mal intencionado, desviando do objetivo da atividade pública.
A palavra improbidade vem do latim, improbitas, átis, significando, em sentido próprio má qualidade(de uma coisa). Também em sentido próprio, improbus, i, que deu origem ao vernáculo ìmprobus, i, em português, probo, quer dizer bom, de boa qualidade. O sentido próprio dessas palavras, pois, não se reporta, necessariamente, ao caráter desonesto do procedimento incriminado, quando se faz referência a ‘administração de má qualidade. Isso é importante para se alcançar o verdadeiro significado legal e jurídico da expressão [...]. (Fernandes, 1997, p. 171).
Qualquer administração que promova o enriquecimento ilícito cause prejuízo ao erário, ou viole os princípios da administração é mau, pois a prática destes atos negativos impede à atuação positiva da administração.
O ato de improbidade matém uma estreita relação com a moralidade, a ponto d este princípio ser corolário da lei do colarinho branco, de modo que, a violação daquele princípio importa necessariamente ato ímprobo, sem a necessidade de comprovar qualquer dando material.
1.2 Princípios da administração
A administração pública é a parte material e efetiva dos atos de Governo, tratando da efetiva satisfação das necessidades dos administrados, nos dizeres de Helly Lopes Meirelles, significa.
Em sentido formal, é o conjunto de órgão instituído para consecução dos objetos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A administração não pratica atos de governo; pratica, tão somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. São os chamados atos administrativos [...]. (2005. p. 64-65).
Para que a administração funcione bem, de maneira proba é necessário obediência aos preceitos, zelo pelos princípios da administração que estão descritos na Carta mais importante de nosso país, precisamente, no artigo 37 da Constituição Federal.
A administração pública como todos os tipos de administradores, possui suas próprias regras, à forma como devem proceder todos que a representam inclusive àqueles que com ela se relaciona daí à importância de discorrermos sobre os princípios Constitucionais da administração, que segue:
Princípio da Legalidade – é fruto do Estado Democrático de Direito é tem grande importância, vez que não apenas a define, mas também, limita a atuação do Estado, para que os representam não haja conforme seus interesses subjetivos mantenham-se consoante as determinações e autorizações da lei.
O princípio da Legalidade – é o fruto do Estado Democrático de Direito, é tem grande importância, vez que não apenas define, mas também, limita a atuação do Estado, para que aqueles que os representam não haja conforme seus interesses subjetivos mantenham-se consoante as determinações e autorizações da lei.
O princípio da Legalidade traz uma garantia ao particular, assegurando a ele a prerrogativa de não admitir determinações que não sejam feitas, em virtude da Lei, assim, também entende Aristóteles, s.d. “a paixão perverte os Magistrados e os melhores homens: a inteligência sem paixão – eis a lei” (apud MORAES, 2001, p. 61).
Através da lei é possível estabelecer parâmetros ao cidadão, o que promove a ordem e segurança jurídica, inclusive é o modo de tratar igual aos desiguais.
O princípio da legalidade no âmbito administrativo difere-se muito do âmbito civil ordinário, no que tange ao rigor, à administração só é permitido fazer o que a lei autoriza ou determina (TODESCHINI, 2004, p. 40-41).
Princípio da Impessoalidade – Quando o agente público manifesta-se não é apenas ele que o faz, esse princípio reafirma a intenção de que o administrador é veículo da atuação do Estado, portanto, é o próprio Estado que se manifesta.
Embora a busca seja pela finalidade pública, não devendo jamais o administrador buscar seus próprios interesses, pode ocorrer, na prática, coincidência entre os interesses públicos e da administração, seja nos atos administrativos e contratos, nesse caso estamos diante de uma conduta permitida (MEIRELLES, 2001, p. 86).
Princípio da Moralidade – Este princípio é percebido facilmente pelos frutos que os atos produzem, pois o ato administrativo categoricamente bom deve produzir bem estar à sociedade.
Este princípio parece a alguns imprecisos, outras vezes pode confundir-se com princípio da legalidade, mas de fato, trata-se de princípios distintos, que inclusive, é possível que determinado ato administrativo seja legal, sem ser moral, situação essa resumida pelo brocardo non omne quod honestum est (DI PIETRO, 2005, P. 77-78).
Nos nossos tempos a moralidade é condição de validade do ato administrativo, se as leis desejam sempre o bem, não é razoável que um ato imoral seja praticado, ainda que legal, pois se assim o for tornará imoral a lei que legítima àquele ato.
Princípio da Pública – Sendo a publicidade a regra, só é possível ignora – lá nos casos excepcionais, pois através dela os administradores pode utilizar – se de ações e recursos próprios para evitar os perniciosos efeitos dos processos feitos de forma obscura (MORAES, 2001, p. 303).
Assim, o administrado vê – se duplamente protegido, a priori , por não ter atos praticados escusamente, e finalmente por ser fornecido o acesso aos dados que o mesmo necessite.
Principio da Eficiência – este princípio foi incluído na carta Magna pela emenda Constitucional nº. 19, de 4-6-98, e rege dois aspectos, a conduta do próprio administrador, do agente público, que deve fazer o melhor, desempenhando suas atribuições almejando resultados, e ainda rege a forma de estruturar a administração, disciplinado, e organizando com o mesmo fim, qual seja produzir resultados eficientes (DI PIETRO, 2005, P. 84).
Esse é o mais atual princípio, vez que muito se evoluiu e o Estado hoje garante inúmeros direitos e seus administrados, em tese; embora ainda não tenha conseguindo torna – los eficientes, sendo, portanto este seu desafio.
Quando o administrado dirige à administração traz consigo um desejo, uma busca, que pretende ver satisfeita, é legítimo que seja atendido no menor tempo possível e da forma mais eficaz, ele juntamente com seus compatriotas é a razão da própria administração.
II- EVOLUÇÃO HISTÓRICA
O ser humano vem, ao longo da história, buscando aprimorar as formas de organização social e de administração pública, este esforço inclui a luta contra as mais diversas formas de desonestidade, principalmente quando se trata de administrar a coisa pública.
Os grandes legisladores criaram leis visando impedir o que hoje conhecemos por improbidade administrativa, sendo este o maltrato com a coisa pública, a infidelidade aos princípios da administração, o agir mal intencionado, desviando do real dever de servir, pra servir – se do dever.
Nesse capítulo vamos examinar a evolução histórica das Leis Brasileiras que tratam do assunto, tendo por base pesquisa realizada por Pazzaglini filho; Rosa e Fazzio Jr. e Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
2.1 Lei Pitombo – Godói Ilha
Posteriormente, a constituição de 1946 veio determinar, no artigo 141, § 31, que “a lei disporá sobre o seqüestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública ou de emprego em entidade autárquica”. (DI PIETRO, 2004, P. 698).
Mais tarde a Lei Federal 3.164/57, conhecida como Lei Pitombo Godói Ilha tratou do tema também impondo o seqüestro de bens para os crimes de improbidade administrativa.
Percebemos assim que já no ano 1957, o ato ímprobo era tratado com rigor, em nosso país, impondo penas cumuladas em esferas distintas, tanto civis e penais.
O parágrafo 1º daquela lei atestava que o seqüestro fosse decretado no juízo civil, enquanto o 2º legitimava o Ministério Público ou qualquer pessoa do povo para promoção do respectivo processo.
Ressaltamos aqui, um fortalecimento do controle, pois esta lei é de 1957, época em que a instituição Ministerial não estava ainda tão fortalecida, mas já despontava como legítima defensora, considerando sua função de defensor da ordem jurídica e dos interesses sociais.
No que tange a expressão influência ou abuso de cargo, função ou emprego público, o significado propriamente, esta norma não balizava o conteúdo, bem como, além da Administração centralizada, só conhecida a descentralização autárquica, até mesmo porque, o conceito de empresas públicas e sociedades de economia mista, só se integrariam ao nosso sistema jurídico, com o advento do Decreto – Lei nº. 200 , no ano de 1967(PAZZAGLINI FILHO; ROSA; FAZZIO JR. 1998, p.31).
Algo que hoje nos é corriqueiro, já era valorizado por esta lei, editada no ando de 1957, que conferia ao Ministério Público a iniciativa da Ação Civil, igualmente titulava qualquer pessoa ao exercício do jus actionis , antecipando – se à Lei de Ação Popular de 1965, na regulamentação incipiente do art. 141 § 38 da CF de 1946, vigente à época.
Tem – se ainda como característica desta lei, o registro público obrigatório dos valores e bens pertencentes ao patrimônio privado de quantos exerça cargos ou funções públicas da União e entidades autárquicas, eletivas ou não, o que corresponderia á atual exigência legal da entrega da declaração de bens dos agentes públicos, tratada no capítulo IV da nossa lei 8.429/92.
Fica claro tratar-se de um diploma limitado, no que diz respeito à dimensão objetiva da conduta sancionada, fixando – se na proteção da administração centralizada, e no plano subjetivo do agente público e ao emprego autárquico, nada mencionando em relação ao terceiro, como a lei 8.429/92.
Destarte, a Lei Pitombo – Godói Ilha comparada à lei de improbidade utilizava modalidades mais restritas, pois só previa a espécie enriquecimento ilícito, estipulando o desapossamento dos bens amealhados mediante o exercício indevido da função pública.
2.2 Lei Bilac Pinto
Trata-se da Lei Federal nº. 3.502/58, que, em seu bojo, regula o seqüestro e o perdimento de bens de servidor público da administração direta e indireta, nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso de cargo ou função.
Considerando que esta lei é posterior à citada anteriormente. Regula o seqüestro e o perdimento de bens de servidor público da administração direta e indireta, nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso de cargo ou função, complementando, aquela que lhe precede Lei nº. 3.167/57 esta por sua vez traz alguns detalhes, tais como as hipóteses caracterizadoras de enriquecimento ilícito.
A Lei Bilac Pinto era constituído de incertezas, lacunas que dificultavam sua execução, tecnicamente, não contemplava o enriquecimento sem causa e apresentava dificuldades para o enriquecimento ilícito (PAZZAGLINI FILHO; ROSA; FAZZIO JR.. P. 33).
2.3 Legislação Atual
Em 1998 foi introduzido o conceito de ato de improbidade administrativa na Carta Magna vigente, marcando uma evolução em termos de administração pública.
Posteriormente, no ano de 1992, foi promulgada a lei 8.429/92, conhecida como lei do colarinho branco, que ao entrar em vigor substitui os diplomas legais vigentes até então.
A lei de improbidade originou – se do Projeto de Lei nº. 1.446/91 que foi enviado ao Congresso Nacional pelo então presidente Fernando Collor de Mello. Jarbas Passarinho, Ministro da Justiça, do governo Fernando Collor, movido pelo princípio da moralidade (MATTOS, 2005, P. 139).
Para dar finalidade ao art. 37 §4º da Constituição foi promulgada a referida Lei, analisemos a Carta Magna:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também ao seguinte:
§4º Os atos de improbidade administrativa importarão à suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Cabe perceber a amplitude dos atos de improbidade, definidos pela Lei do Colarinho branco, em relação às hipóteses de enriquecimento ilícito previstas nas constituições anteriores e disciplinado pelas referidas leis, visto que, o enriquecimento ilícito, era a única conduta tipificada; para a Lei de improbidade, diferentemente, este resulta apenas uma das hipóteses de atos de improbidade (art. 9º), ao lado dos atos que causam prejuízo ao erário (art. 10) e dos que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).
Quanto ao aspecto material da lei de improbidade administrativa a mesma têm as seguintes características, compõe-se de oito capítulos, e 25(vinte e cinco) artigos, sendo:
Capítulo I Das Disposições Gerais, compreendendo dos arts. 1º ao 8º, Capítulo II Dos Atos de improbidade administrativa, dividido em Seção I - Dos atos que importam enriquecimento ilícito, Seção II – Dos atos que causam prejuízo ao erário, Seção III - Dos atos que atentam contra os princípios da administração pública.
O Capítulo III trata Das Penas, o Capítulo IV Da Declaração de Bens, o Capítulo V versa sobre o procedimento administrativo e processo judicial, encontra-se no Capítulo VI, Das Disposições penais e no Capítulo VII Da Prescrição, restando – no o Capítulo VIII Das disposições finais( lei 8.429, 1992).
III – ASPECTOS DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
3.1 Sujeitos da Improbidade
a) Sujeito Ativo
É a pessoa que pratica o ato ímprobo, que a lei trata como agente público, podendo faze – lo, com ou sem a cooperação de outrem.
Trata do agente público de forma ampla, não se importando o modo como se vincula ao Estado, podendo sê – lo inclusive, sem qualquer remuneração. Este agente público refere – se tanto aos servidores públicos como os membros dos poderes ou agentes políticos (HARADA, 2000, on line).
A lei de improbidade teve o cuidado de diferenciar agente público no art. 1º e o terceiro em seu art. 3º, quanto a este último, não é necessário que efetivamente consigam obter vantagem benéfica a si próprio, basta que concorram para a prática do ato de improbidade.
Há disposições gerais, em relação ao terceiro, identifica – se três núcleos verbais, induzir, concorrer para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiar de qualquer forma direta ou indireta.
Mister é definir agente público, para os fins da lei de improbidade, o que é revelado no art. 2º da Lei nº. 8.429/92;
Art. 2º Reputa – se agente público, para os efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, carga, emprego ou função há entidades mencionadas no artigo anterior.
Em regra, todo agente pode potencialmente praticar o ato de improbidade administrativa, e consequentemente ser responsabilizado pelo mesmo, inclusive alguns agentes políticos como promotores de justiça e juízes de direito.
Quanto ao terceiro à lei utiliza a expressão no que couber, para impor – lhe uma punição, e seu enquadramento é mais sutil, reiteramos ser bastante que se beneficie, usufruindo do ato de improbidade, não sendo necessário nem mesmo sua participação.
b) Sujeito Passivo:
O art. 1º da Lei de improbidade trata justamente de quem é o sujeito passivo, a pessoa jurídica de direito público interno (União, Estado, Município, Autarquia) ou a pessoa jurídica de direito privado (Empresa pública, sociedade de economia mista, empresa com envolvimento de capitais públicos).
Neste último caso, trata – se de empresas que estão sob controle direto ou indireto do Poder Público, explicando Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Pois, de outro modo, não teria sentido o Estado contribuir com parcela tão significativa para a formação do patrimônio da entidade e deixar seu controle em mãos do particular, em um ato de liberdade inadmissível quando se trata de dinheiro público. Neste último caso, a natureza jurídica da entidade não é tão relevante pra fins de proteção da lei como o fato de ela administrar parcela de patrimônio público. (2004, p. 706).
Assim, sujeito passivo da improbidade administrativa é.
Qualquer entidade pública ou particular que tenha participação de dinheiro público em seu patrimônio ou receita anual.
3.2 Modalidades de Improbidade
Enriquecimento Ilícito
É a primeira modalidade prevista pela lei de improbidade, em seu art. 9º, cujo caput, caracteriza o enriquecimento ilícito pela obtenção da vantagem patrimonial indevida em razão do vínculo entre agente e administração pública.
Nessa norma, consagra – se o aumento patrimonial injustificado, em que há desproporção entre as rendas e rendimentos auferidos pelo agente público e sua respectiva capacidade de adquirir bens. (MATTOS, 1997, p. 163).
Trata – se da modalidade a qual deter – se – á nas próximas páginas deste trabalho, a comentar, inclusive, cada um de seus doze incisos, paulatinamente.
Prejuízo ao erário público.
Esta modalidade de ato administrativo ímprobo é tratada no art. 10 e seus treze incisos, em suma o caput busca coibir o ato de improbidade que resulta prejudicial ao erário, sendo a voluntas legis , evitar e coibir qualquer tipo de lesão ao tesouro público.
Caracterizado pela perda patrimonial, quando a administração tem seu erário lesado, seja através de desvio, apropriação, malbaratamento, dilapidação, entre outros.
Cumpre aqui fazermos uma diferenciação entre os termos erário e patrimônio, o primeiro trata de valores que possuem o Estado, é um termo mais restrito, trata - se da fazenda pública, do ativo e passivo do estado; enquanto o segundo é mais amplo, compreende o patrimônio cultural, todos os entes públicos(como União, Estado, município).
Assim, no art. 10, a Lei Federal nº. 8.429/92 intenta proteger não o patrimônio público propriamente dito, mas o erário, o tesouro, isto é, o conjunto de órgãos administrativos encarregados da movimentação econômico – financeira do Estado (arrecadação de tributos, pagamentos, aplicação de verbas etc.). Daí por que é importante esclarecer o sentido em que se emprega no texto a expressão patrimônio público, ou seja, como sinônimo impróprio de erário. (PAZZAGLINI FILHO; ROSA E FAZZIO JR., 1998, p.74).
O art. 11 está na Seção que trata dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública, pois bem o caput do art. 11, descreve as modalidades objetivas de improbidade nos seus sete incisos.
Salvo para as modalidades objetivamente descritas no caput do art. 11 da lei de improbidade, é necessário à conjugação de alguns elementos para efetivamente configurar o ato de improbidade administrativa.
a) Ação ou omissão dolosa do agente público;
b) A conduta viole os deveres de honestidade, imparcialidade, lealdade às instituições. São eles, respectivamente:
c) A demonstração de efetiva ocorrência de perigo de dano ao patrimônio público na ação ou omissão dolosa do agente público;
d) Que diante do potencial ofensivo da conduta, das sanções previstas no art. 12, inciso III, da LIA, não atente contra o “principio constitucional da proporcionalidade”. (SANTOS, 2001: on line).
Estes dois últimos requisitos serão observados apenas quando conceituamos o art. 11, no que tratam da caracterização do ato de improbidade administrativa por infringência dos preceitos administrativos.
3.3 Sanções
Uma vez praticados um ato incorreto, nada mais natural que esperar – se a punição, afinal em todos os sentidos da vida impera a lei de ação e reação, assim observemos às sanções pertinentes àqueles que praticam o ato de improbidade.
De forma categórica esta sanções estão enumeradas no § 4º da Constituição de 1998, quais sejam, suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade jurídica dos bens e o ressarcimento ao erário.
O art. 12 da lei do colarinho definiu as penas correspondentes àqueles que praticarem os atos delimitados nos artigos 9º, 10 e 11, estipulando dentre outras a perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente, ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 3 (três) a 5 (cinco) anos, constituindo espécies mais amplas de penas, do que as previstas pela carta Magna. (HARADA, 2000, on line).
[...] pode – se concluir que os atos de corrupção e improbidade administrativa só são tratados com punições civis no Brasil, que pune civelmente, inclusive, as ofensas aos princípios administrativos constitucionais, o que denota interesse experiência que o futuro dirá se positiva ou não, muito embora o presente já esteja mostrando a conveniência de tal dispositivo para o alcance de éticas nas atividades administrativas públicas. (CUNHA, 2001, on line).
O ato ímprobo pode corresponder aos ilícitos criminais, definidos pelo código penal, e ainda as infrações administrativas, naturalmente fixados nos estatutos dos servidores públicos, além do ilícito civil.
Em casos como esses, o correto é a instauração de processos nas três instâncias, tanto administrativa, civil e criminal. De modo que a primeira instância vai apurar o ilícito administrativo conforme as normas estabelecidas no estatuto funcional; já a segunda instância tratará justamente do nosso objeto de estudo, improbidade administrativa e aplicar as sanções previstas na Lei 8.429/92, e finalmente a terceira instância apurará o ilícito penal conforme ás normas do Código Penal e Processo Penal (DI PIETRO, 2004, p. 704).
IV – DOS ATOS QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
4.1 Do enriquecimento ilícito
É a primeira modalidade de ato ímprobo e a mais conhecida, inclusive todas as leis anteriores à lei federal nº. 8.429/92 já a previram em seu conteúdo de forma expressa, tipificando sanções para esta conduta.
In Verbis
Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta lei, e notadamente: (art. 9º, lei 8.429/92).
Civilizações passadas tratavam a corrupção com sanções extremamente duras, como por exemplo, as previstas na lei das XII tábuas, que impunha pena capital ao juiz que recebesse dinheiro ou valores (FERRACINI, 1997, p. 37).
A lei do colarinho branco define as condutas ímprobas na modalidade enriquecimento ilícito praticadas pelo agente público, em seu art. 9º, e nos seus 12 incisos, que passa – se a expor.
I – Receber, para si, ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público; (inciso I, do art. 9º lei 8.249/92).
Ao ler este inciso percebe – se que em nenhum momento o mesmo faz referência ao resultado, assim o que importa é tão somente a conduta do agente público, qual seja receber.
“O inciso enumera hipótese desse recebimento, que pode ser por comissão, percentagem, gratificação ou presente, o que deve ser diferenciado, Pazzaglini (1998, p.62) o faz da seguinte forma” comissão é o preço da intermediação, a percentagem é o valor calculado sobre a vantagem e a gratificação é a recompensa pelo ‘favor’ ou ‘serviço’ prestado”.
Resta nos então comentar a questão “receber presente”; é comum nas repartições públicas ocorrer à entrega de presentes por parte dos administrados aos agentes da administração, não necessariamente, motivado de corrompe – lo, mas sim desejando agradecer um serviço prestado.
Nestes casos, a jurisprudência pátria tem, considerando o valor do presente, e aceitado a aplicação do princípio da insignificância, considerando – se conduta penalmente irrelevante, pequenos mimos destinados a funcionários públicos, por exemplo, em datas comemorativas.
A regra limitativa deve ser esta: que o presente seja ocasional e não habitual, ou contínuo; que não ocorra correspondência alguma entre o valor econômico e o ato de ofício, isto é, que não se possa formular, em face do fato, a relação que induza o caráter retributivo. (NUCCI, 2006).
II – Perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1º por preço superior ao valor de mercado; (inciso II art. 9º da Lei 8.249/92).
Para a administração pública proceder de forma proba e transparente, quando for adquirir, permutar, ou locar deve utilizar do procedimento de licitação, conforme assevera Helly Lopes Meirelles:
A licitação é o procedimento mediante o qual a administração pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Como procedimento, desenvolve – se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a administração e para os licitantes, o que propicia igual oportunidade a todos os interesses a atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos. (MEIRELLES, 2001, p. 256/257).
Neste caso, diferentemente do inciso anterior, importa a ação de duas pessoas, a que se beneficiará pela aquisição, permuta, locação ou mesmo pela contratação de serviços por valores superiores aos determinados pelo mercado ordinário, e pela ação do agente que promove este locupletamento.
Ressalta que este pagamento a mais feito pelo Estado – administração importará necessariamente em prejuízo ao erário público, sendo está prática de certo modo incomum, inclusive utilizada como promessa de campanha para os empresários que se proponham a ajudar na eleição do futuro representante público.
III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviços por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado; (inciso, III, art. 9º, Lei 8429/92).
Inversamente ao inciso anterior, este, veda o pagamento a menos do valor de mercado, protegendo, assim, o patrimônio do Estado ameaçado por uma possível, alienação, permuta locação ou fornecimento de serviço por valor inferior ao auferido pelo mercado comum.
Igualmente, temos aqui o envolvimento de mais de uma pessoa, tratando – se necessário, ações múltiplas.
Em se tratando da res pública todo ato do administrador e servidor público deve ser pautado pela prudência e transparência, e sempre que for necessário, já que é a regra dever – se –á utilizar o processo licitatório, que promove uma situação de igualdade, no atendimento ao interesse público, pelos particulares (MORAES, 2001, p. 326/329).
IV – utilizar, em obra ou serviço ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, bem contratados por essas entidades; (inciso IV, art. 9º, da lei 8.249/92).
A inteligência deste artigo quer evitar que os funcionários públicos disponham dos bens públicos, que se destinam a prestar o serviço público para uso particular seu ou de sua família, a probidade é uma obrigação do administrador, assim como ser coerente com os princípios da honestidade e eficiência funcional mínima.
Há muitas entradas de fazenda que são asfaltadas justamente durante o mandato eletivo de seus donos, práticas assim, que busca esse inciso identificar e coibir, ressaltando que, os bens usados como no caso em tela, não precisam ser necessariamente da administração, bastando que estejam à sua disposição, isto é, podem tratar - se de obra terceirizada, feita por particular, pago pela administração.
É possível que se use bens públicos, de forma legal, sem que haja nenhuma irregularidade, e para tal deve ser concedido primeiramente autorização de uso, de permissão, cessão ou concessão de uso, de acordo com o caso concreto, os quais diferenciamos, através da doutrina de Pazzaglini Filho, da seguinte forma:
A autorização é o ato unilateral que permite a utilização de bem público por particular, de forma precária e sem termo final predefinido, podendo ser revogada a qualquer tempo e sem gerar qualquer ônus para o poder público.
A permissão de uso é, também, unilateral, precária, onerosa ou gratuita, revogável a qualquer tempo. Rotineiramente, porém, a permissão, reveste – se de natureza contratual e é estabelecida por tempo certo, constituindo em verdadeira concessão disfarçada de permissão. À luz do art. 2º da lei federal nº. 8.666/93, nesse caso, depende de prévio certame licitatório, salvo se destinar ao uso no âmbito de programas habitacionais de interesse social (art. 17, I, da lei citada).
Cessão de uso é a transferência da posse operada entre órgão da Administração direta, indireta ou fundacional, de determinado bem público. Não dever ser confundida com a ‘cessão’ de bens a particulares.
A concessão de uso deriva da contratação promovida pela administração com particular, visando permitir a utilização exclusiva de determinado bem público (se imóvel – cessão de direito real de uso). [...] (1998, p. 65, grifos nossos).
Nosso Estado não tolera as práticas de exploração ou jogos de azar, lenocínio, narcotráfico, contrabando, usura e demais práticas ilícitas, esforçando-se para combate – lãs, através da tipificação no código penal, movimentando a força policial, dentre outras medidas.
Os deveres do funcionário público há os gerais, que dizem respeito ao próprio estatuto, e os especiais, dependentes da função do funcionário público, e além desta classificação, há o dever de legalidade, que outrora era materializado com juramento, hoje efetiva – se com a posse do neófito (CRETELLA JUNIOR, 1986, p. 558-560).
Assim, não é aceitável, que agentes deste Estado, que deveriam zelar pelos princípios, e pela preservação do mesmo, tolere tais práticas para obter vantagens escusas, tal ato além de ser ilegal e imoral, é uma contradição com tudo que assevera o Estado Democrático de Direito em que vivemos.
Trata – se de um ato de improbidade próprio, vez que se exige para caracterização desse inciso, agente público com o dever jurídico de reprimir as atividades ilícitas nele elencadas.
VI – Receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidades, peso, medida, qualidade ou características de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; (inciso VI art. 9º, lei 8.429/92).
Trata – se de um comando de múltipla escolha, onde é necessária a falsidade que gerará o dano à administração. (FERRACINI, 1996, p. 40).
O inciso em questão exige uma qualificação própria do agente, ou seja, uma qualificação técnica, ou acadêmica que lhe permita fazer tal avaliação, in loco , ímproba, infiel, que consequentemente gerará o dando á administração.
Este inciso guarda certa relação com o inciso II e III, ou seja, nas letras b e c que estamos a comentar, ora a declaração falsa pode vir a implicar um pagamento a mais, ou a menos indevido, gerando o prejuízo administrativo.
VII – Adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público. (inciso VII do art. 9º, lei 8.249/92).
Enquanto empregado ou funcionário de uma instituição, normal é que seu agente conheça o modo como se realize os procedimentos ordinários da mesma; e considerando que em regra mantêm relações com demais instituições particulares, até mesmo, com a função de fiscalizá – las.
Não é sensato, muito menos moral que este, agente público preste concomitantemente serviços para o Estado e para pessoas físicas ou jurídicas que tenha interesse suscetível de atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público durante suas atividades.
A constituição federal em seu art. 37, inciso X VI veda a cumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários; imagine a imoralidade de cumular cargo público com particular, cujos interesses sejam opostos.
IX – Perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza; (inciso IX do art. 9º, lei 8.249/92).
A liberação de verba pública está necessariamente ligada aos critérios de conveniência e oportunidade de administração, e obediência à finalidade da destinação da obra pública.
Pode se caracterizar, ainda a conduta prevista neste inciso, quando a embora lícita à liberação, o agente, desejoso de auferir vantagem econômica, busca a antecipação do empenho, desconsiderado as prioridades orçamentárias ou necessidades sociais iminentes, trata-se usualmente de uma atividade instrumental, onde a lei busca punir a própria intermediação.
X - Receber vantagem econômica de qualquer, direta ou indireta, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado; (inciso X do art. 9º, Lei 8.249/92).
Como in fine , do inciso em comento explicita a necessidade de estar o agente obrigado a realizar ato de ofício, providência ou declaração, só será configurado o ato de improbidade, em tratando se de uma agente nestas condições.
De modo que, se um funcionário comum, recebe determinada quantia para deixar de julgar, não configura a conduta descrita no inciso, pois a ele não compete tal atribuição.
XI – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; (inciso XI do art. 9º, Lei 8.249/92).
O inciso tem o claro objetivo de coibir além do uso, a inversão da posse de bens, rendas, verbas ou valores públicos, Pazzaglini Filho; Rosa; Fazzio Jr., (1998, p. 72), entendem que a incorporação de verba orçamentária ou de renda pública é hipótese de impossível ocorrência, nos seguintes termos “trata – se de imprecisão técnica ou volúpia legislativa, exagerando – se no fita de abarcar todas as possibilidades de apropriação de bens públicas pelo agente ímprobo”.
Quando o indivíduo investe – se na qualidade de agente público, passa a ter o fim legítimo, ao agir corruptamente, ocorre o desvio do poder, o qual lhe era incumbido.
XII – Usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei. (inciso XII do art. 9º, Lei 8.249/92).
O último inciso deste artigo preocupou-se com o uso e não com a incorporação do patrimônio ou verbas públicas, trata - se do agente que permite certas situações para obter favores pessoais.
Finalmente, deixemos claro que para configurar os atos dos últimos dois incisos supra mencionado, é preciso que tanto a incorporação como o uso de que trata o inciso XII, sejam praticados pelo próprio agente público, não sendo possível que terceiro o faça.
O Direito Administrativo contemporâneo tem como doutrina principal a consideração dos serviços públicos, como pedra angular, o ápice da atividade Estatal, e esta não podem desviar – se de sua finalidade, o bem comum (CRETELLA JUNIOR, 1998, p. 443, 444, 558).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho mostra que, em relação ao aspecto histórico, muito se evoluiu, em especial pela forma de punir os atos ímprobos; o mesmo oportunizou o conhecimento de duas leis anteriores à lei de improbidade, quais seja Pitombo – Godói e Bilac Pinto.
A lei de improbidade administrativa tem consubstanciado um significativo avanço no controle aos atos ímprobos em relação a todas as legislações que de alguma forma trataram da coisa pública, de fato, esta lei é uma forma de efetivar o cumprimento dos princípios administrativos descritos em nossa constituição, em seu art. 37, § 4º.
Cada vez que a informação de probidade vem à tona, provoca educação àquele que as ouve, esse é o elo que liga a corrente entre princípio e prática, o homem educado.
Para a prática do ato de improbidade os dois sujeitos, qual sejam ativo e passivo são parte integrante da administração ou mantêm estreita relação com a estrutura administrativa direta ou indireta, punindo, inclusive, no que couber o terceiro, que induza, pratique ou se beneficie do ato ímprobo.
A lei 8.429/92 apresenta peculiaridade em relação às sanções dispostas no art. 12, que mostra a clara possibilidade de concomitância de instâncias, com a instauração de processos cíveis, administrativos e até mesmo penais, consoante ao § 4º da Carta Magna.
Das hipóteses de enriquecimento ilícito, que constitui uma das modalidades de ato de improbidade administrativa, que figura na seção I, da lei, destacamos que a maioria dos incisos, constitui – se de crimes múltiplos;
No atual contexto, século XXI, ano 2007, percebe – se o clamor pela probidade, honestidade, não há como sonhar cm uma país que progride, se aqueles que o representam não se comprometem com suas tarefas, quiçá com os princípios das instituições a quem servem.
Há que considerar que quanto mais a sociedade se desenvolva tecnicamente, economicamente, civilmente, maior é seu controle da administração, estamos a presenciar o fortalecimento do Ministério Público, que o art. 2º da lei Pitombo - Godói, já legitimava com parte apta juntamente com o povo para pedir o seqüestro de bens adquiridos por enriquecimento ilícito.
A sociedade precisa manifestar – se, cada vez mais, no sentido de não aceitar a corrupção, e principalmente não promove – la, oferecendo vantagens para obter benefícios escusos.
Pois, ao permitir, mormente, promove – la a sociedade tona – se vítima dos políticos, dos funcionários ímprobos, que não a servem como deveriam, e ainda da violência, fruto em parte da outra parcela da sociedade, mal administrada, que tem sua estrutura usurpada por contínuas e constantes dilapidações.
Eis o desafio da geração vindoura, que está às portas de integrar ativamente os serviços, sem eles públicos ou privados, do nosso país, e não podem esmorecer, mostrem – se diferente, honrar os conhecimentos que receberam dos mestres e de seus corajosos pais.
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Ednara Aguiar Palhano é bacharel em Direito, aprovada na OAB/Go, escrevente judiciária da Comarca de Anápolis, Goiás
O presente estudo tratará de expor e discutir a lei 8.249/92, chamada lei do colarinho branco. Percebe-se o desconhecimento das modalidades de improbidade, a falta de uma clara definição dos atos que importam enriquecimento ilícito, que são os sujeitos e quais são as conseqüências para aquele que pratica o ato ímprobo. Buscar-se-á apresentar a evolução histórica da lei de improbidade administrativa, característica de sanções aplicáveis ao agente público que desviar-se de suas funções, esclarecer quem são os sujeitos do ato de improbidade, expor-se-á as três modalidades de ato administrativo, concentrando-se no art. 9º desta lei e seus doze incisos. Angariou-se idéias para a constituição do trabalho através do método de compilação. Constituir-se-á o conhecimento eficaz meio de combate à corrupção, e um modo de promover a participação do cidadão na sociedade em que vive, pois a ignorância torna ocioso o exercício da cidadania.
INTRODUÇÃO
Pretende – se, no presente trabalho discutir sobre o ato de improbidade, analisando aspectos que compõe a Lei 8.249/92, que é a lei de improbidade administrativa, conhecida também como lei do colarinho branco.
Nos últimos anos a atuação firme e constante do Ministério Público trouxe maior notoriedade ao ato de improbidade, diversos agentes públicos tiveram seus nomes vinculados na mídia envolvidos em atuação ilícita.
No entanto, o esclarecimento sobre quais são as modalidades de ato ímprobo, quem são seus sujeitos e as formas de punição da lei 8.429/92 não lograram a mesma popularidade.
Preocupa a delimitação de quais são os atos que importam enriquecimento ilícito segundo a lei de improbidade, sendo esta modalidade de ato ímprobo a mais antiga.
Informar as sanções aplicáveis, consoante o artigo 37 da Constituição Federal, discutindo qual a natureza da sanção, e a possibilidade ou não de concomitância de instâncias.
Cabe esmiuçar o art. 9º, saber qual a inteligência de cada um de seus doze incisos, mostrando o avanço legal que obtivemos em relação às legislações ulteriores, os mecanismos inovadores, que tornam mais eficiente à legislação vigente.
Para – se angariar idéias, palavras e conhecimentos para confecção desta atividade intelectual, foram lidos livros, artigos, revistas e alguns sites, na busca da matéria prima para produção do mesmo o método de compilação mostrou-se um meio eficaz de pesquisa, que além de ter sido útil, foi a mais adequada considerando o tema e outras variantes como possibilidade de acesso, tempo e economia financeira.
Improbidade revela-se um tema atual, pertinente, que propõe uma análise sobre o que há, para combater o ato ímprobo, em termos de legislação no Brasil, a cada ano o povo brasileiro está mais participativo, desejoso de exercer o controle que lhe compete como cidadão consciente.
Saber que é imoral, contra a justiça e o Direito, o bom senso, permite esta percepção, mas não basta, esta pesquisa propõem-se a conhecer pormenores da lei, para que a luz do conhecimento permita identificar a modalidade de improbidade e as trevas que constituem sua prática.
Afinal, nenhum brasileiro tolera calmamente tantos atos de corrupção noticiados diariamente, é necessário fazer cumprir às leis e moralizar à administração pública e para tanto é necessário que às conheçam.
I- CONSIDERAÇÕES INICIAIS
1.1 Importância do Tema
Se correto, perseguir continuamente na retidão, não é apenas uma questão de princípios, trata-se da sobrevivência humana, preservação de sua dignidade e manutenção das suas instituições, construídas ao longo dos séculos. (BÍBLIA SAGRADA, 1993, p. 384-385).
Nosso país não comporta atitudes que denunciam a lei de Gérson, a idéia de que é normal e aceitável, desde que o agente político faça algo bom, é preciso ser combatida, fortalecida a cidadania, os administrados têm direito a uma administração honesta.
É necessário desenvolver a capacidade de interpretação, de um olhar mais profundo para que a problemática de termos educações distintas em um mesmo lapso temporal, quais sejam a educação familiar à acadêmica versus a educação mundana, não enfraqueça e confunda os jovens (MONTESQUIEU, 1999, P. 112-113).
Mormente, para que o cidadão não ache que é normal ser ímprobo, desde que os outros não saibam, desprestigiando a transferência e seu próprio valor perante a sociedade que participa.
A propósito ensina – nos Maquiavel, em sua obra O Príncipe.
“Como as cabeças são de três categorias – uma que entende as coisas por si mesma, outra, que percebe o que os outros entendem e a terceira não entende nem a si e nem os outros (a primeira é excelente, a segunda, muito boa e a terceira é inútil)”. (1998, p. 103).
Ora, através deste trabalho busca-se alcançar o que Maquiavel considera a segunda categoria de pessoas, às que percebe o que os outros entendem, as quais ele considera como muito boa.
1.2 Conceito de Improbidade
O ato de improbidade administrativa é o maltrato com a coisa pública, a infidelidade aos princípios da administração, o agir mal intencionado, desviando do objetivo da atividade pública.
A palavra improbidade vem do latim, improbitas, átis, significando, em sentido próprio má qualidade(de uma coisa). Também em sentido próprio, improbus, i, que deu origem ao vernáculo ìmprobus, i, em português, probo, quer dizer bom, de boa qualidade. O sentido próprio dessas palavras, pois, não se reporta, necessariamente, ao caráter desonesto do procedimento incriminado, quando se faz referência a ‘administração de má qualidade. Isso é importante para se alcançar o verdadeiro significado legal e jurídico da expressão [...]. (Fernandes, 1997, p. 171).
Qualquer administração que promova o enriquecimento ilícito cause prejuízo ao erário, ou viole os princípios da administração é mau, pois a prática destes atos negativos impede à atuação positiva da administração.
O ato de improbidade matém uma estreita relação com a moralidade, a ponto d este princípio ser corolário da lei do colarinho branco, de modo que, a violação daquele princípio importa necessariamente ato ímprobo, sem a necessidade de comprovar qualquer dando material.
1.2 Princípios da administração
A administração pública é a parte material e efetiva dos atos de Governo, tratando da efetiva satisfação das necessidades dos administrados, nos dizeres de Helly Lopes Meirelles, significa.
Em sentido formal, é o conjunto de órgão instituído para consecução dos objetos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A administração não pratica atos de governo; pratica, tão somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. São os chamados atos administrativos [...]. (2005. p. 64-65).
Para que a administração funcione bem, de maneira proba é necessário obediência aos preceitos, zelo pelos princípios da administração que estão descritos na Carta mais importante de nosso país, precisamente, no artigo 37 da Constituição Federal.
A administração pública como todos os tipos de administradores, possui suas próprias regras, à forma como devem proceder todos que a representam inclusive àqueles que com ela se relaciona daí à importância de discorrermos sobre os princípios Constitucionais da administração, que segue:
Princípio da Legalidade – é fruto do Estado Democrático de Direito é tem grande importância, vez que não apenas a define, mas também, limita a atuação do Estado, para que os representam não haja conforme seus interesses subjetivos mantenham-se consoante as determinações e autorizações da lei.
O princípio da Legalidade – é o fruto do Estado Democrático de Direito, é tem grande importância, vez que não apenas define, mas também, limita a atuação do Estado, para que aqueles que os representam não haja conforme seus interesses subjetivos mantenham-se consoante as determinações e autorizações da lei.
O princípio da Legalidade traz uma garantia ao particular, assegurando a ele a prerrogativa de não admitir determinações que não sejam feitas, em virtude da Lei, assim, também entende Aristóteles, s.d. “a paixão perverte os Magistrados e os melhores homens: a inteligência sem paixão – eis a lei” (apud MORAES, 2001, p. 61).
Através da lei é possível estabelecer parâmetros ao cidadão, o que promove a ordem e segurança jurídica, inclusive é o modo de tratar igual aos desiguais.
O princípio da legalidade no âmbito administrativo difere-se muito do âmbito civil ordinário, no que tange ao rigor, à administração só é permitido fazer o que a lei autoriza ou determina (TODESCHINI, 2004, p. 40-41).
Princípio da Impessoalidade – Quando o agente público manifesta-se não é apenas ele que o faz, esse princípio reafirma a intenção de que o administrador é veículo da atuação do Estado, portanto, é o próprio Estado que se manifesta.
Embora a busca seja pela finalidade pública, não devendo jamais o administrador buscar seus próprios interesses, pode ocorrer, na prática, coincidência entre os interesses públicos e da administração, seja nos atos administrativos e contratos, nesse caso estamos diante de uma conduta permitida (MEIRELLES, 2001, p. 86).
Princípio da Moralidade – Este princípio é percebido facilmente pelos frutos que os atos produzem, pois o ato administrativo categoricamente bom deve produzir bem estar à sociedade.
Este princípio parece a alguns imprecisos, outras vezes pode confundir-se com princípio da legalidade, mas de fato, trata-se de princípios distintos, que inclusive, é possível que determinado ato administrativo seja legal, sem ser moral, situação essa resumida pelo brocardo non omne quod honestum est (DI PIETRO, 2005, P. 77-78).
Nos nossos tempos a moralidade é condição de validade do ato administrativo, se as leis desejam sempre o bem, não é razoável que um ato imoral seja praticado, ainda que legal, pois se assim o for tornará imoral a lei que legítima àquele ato.
Princípio da Pública – Sendo a publicidade a regra, só é possível ignora – lá nos casos excepcionais, pois através dela os administradores pode utilizar – se de ações e recursos próprios para evitar os perniciosos efeitos dos processos feitos de forma obscura (MORAES, 2001, p. 303).
Assim, o administrado vê – se duplamente protegido, a priori , por não ter atos praticados escusamente, e finalmente por ser fornecido o acesso aos dados que o mesmo necessite.
Principio da Eficiência – este princípio foi incluído na carta Magna pela emenda Constitucional nº. 19, de 4-6-98, e rege dois aspectos, a conduta do próprio administrador, do agente público, que deve fazer o melhor, desempenhando suas atribuições almejando resultados, e ainda rege a forma de estruturar a administração, disciplinado, e organizando com o mesmo fim, qual seja produzir resultados eficientes (DI PIETRO, 2005, P. 84).
Esse é o mais atual princípio, vez que muito se evoluiu e o Estado hoje garante inúmeros direitos e seus administrados, em tese; embora ainda não tenha conseguindo torna – los eficientes, sendo, portanto este seu desafio.
Quando o administrado dirige à administração traz consigo um desejo, uma busca, que pretende ver satisfeita, é legítimo que seja atendido no menor tempo possível e da forma mais eficaz, ele juntamente com seus compatriotas é a razão da própria administração.
II- EVOLUÇÃO HISTÓRICA
O ser humano vem, ao longo da história, buscando aprimorar as formas de organização social e de administração pública, este esforço inclui a luta contra as mais diversas formas de desonestidade, principalmente quando se trata de administrar a coisa pública.
Os grandes legisladores criaram leis visando impedir o que hoje conhecemos por improbidade administrativa, sendo este o maltrato com a coisa pública, a infidelidade aos princípios da administração, o agir mal intencionado, desviando do real dever de servir, pra servir – se do dever.
Nesse capítulo vamos examinar a evolução histórica das Leis Brasileiras que tratam do assunto, tendo por base pesquisa realizada por Pazzaglini filho; Rosa e Fazzio Jr. e Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
2.1 Lei Pitombo – Godói Ilha
Posteriormente, a constituição de 1946 veio determinar, no artigo 141, § 31, que “a lei disporá sobre o seqüestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública ou de emprego em entidade autárquica”. (DI PIETRO, 2004, P. 698).
Mais tarde a Lei Federal 3.164/57, conhecida como Lei Pitombo Godói Ilha tratou do tema também impondo o seqüestro de bens para os crimes de improbidade administrativa.
Percebemos assim que já no ano 1957, o ato ímprobo era tratado com rigor, em nosso país, impondo penas cumuladas em esferas distintas, tanto civis e penais.
O parágrafo 1º daquela lei atestava que o seqüestro fosse decretado no juízo civil, enquanto o 2º legitimava o Ministério Público ou qualquer pessoa do povo para promoção do respectivo processo.
Ressaltamos aqui, um fortalecimento do controle, pois esta lei é de 1957, época em que a instituição Ministerial não estava ainda tão fortalecida, mas já despontava como legítima defensora, considerando sua função de defensor da ordem jurídica e dos interesses sociais.
No que tange a expressão influência ou abuso de cargo, função ou emprego público, o significado propriamente, esta norma não balizava o conteúdo, bem como, além da Administração centralizada, só conhecida a descentralização autárquica, até mesmo porque, o conceito de empresas públicas e sociedades de economia mista, só se integrariam ao nosso sistema jurídico, com o advento do Decreto – Lei nº. 200 , no ano de 1967(PAZZAGLINI FILHO; ROSA; FAZZIO JR. 1998, p.31).
Algo que hoje nos é corriqueiro, já era valorizado por esta lei, editada no ando de 1957, que conferia ao Ministério Público a iniciativa da Ação Civil, igualmente titulava qualquer pessoa ao exercício do jus actionis , antecipando – se à Lei de Ação Popular de 1965, na regulamentação incipiente do art. 141 § 38 da CF de 1946, vigente à época.
Tem – se ainda como característica desta lei, o registro público obrigatório dos valores e bens pertencentes ao patrimônio privado de quantos exerça cargos ou funções públicas da União e entidades autárquicas, eletivas ou não, o que corresponderia á atual exigência legal da entrega da declaração de bens dos agentes públicos, tratada no capítulo IV da nossa lei 8.429/92.
Fica claro tratar-se de um diploma limitado, no que diz respeito à dimensão objetiva da conduta sancionada, fixando – se na proteção da administração centralizada, e no plano subjetivo do agente público e ao emprego autárquico, nada mencionando em relação ao terceiro, como a lei 8.429/92.
Destarte, a Lei Pitombo – Godói Ilha comparada à lei de improbidade utilizava modalidades mais restritas, pois só previa a espécie enriquecimento ilícito, estipulando o desapossamento dos bens amealhados mediante o exercício indevido da função pública.
2.2 Lei Bilac Pinto
Trata-se da Lei Federal nº. 3.502/58, que, em seu bojo, regula o seqüestro e o perdimento de bens de servidor público da administração direta e indireta, nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso de cargo ou função.
Considerando que esta lei é posterior à citada anteriormente. Regula o seqüestro e o perdimento de bens de servidor público da administração direta e indireta, nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso de cargo ou função, complementando, aquela que lhe precede Lei nº. 3.167/57 esta por sua vez traz alguns detalhes, tais como as hipóteses caracterizadoras de enriquecimento ilícito.
A Lei Bilac Pinto era constituído de incertezas, lacunas que dificultavam sua execução, tecnicamente, não contemplava o enriquecimento sem causa e apresentava dificuldades para o enriquecimento ilícito (PAZZAGLINI FILHO; ROSA; FAZZIO JR.. P. 33).
2.3 Legislação Atual
Em 1998 foi introduzido o conceito de ato de improbidade administrativa na Carta Magna vigente, marcando uma evolução em termos de administração pública.
Posteriormente, no ano de 1992, foi promulgada a lei 8.429/92, conhecida como lei do colarinho branco, que ao entrar em vigor substitui os diplomas legais vigentes até então.
A lei de improbidade originou – se do Projeto de Lei nº. 1.446/91 que foi enviado ao Congresso Nacional pelo então presidente Fernando Collor de Mello. Jarbas Passarinho, Ministro da Justiça, do governo Fernando Collor, movido pelo princípio da moralidade (MATTOS, 2005, P. 139).
Para dar finalidade ao art. 37 §4º da Constituição foi promulgada a referida Lei, analisemos a Carta Magna:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também ao seguinte:
§4º Os atos de improbidade administrativa importarão à suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Cabe perceber a amplitude dos atos de improbidade, definidos pela Lei do Colarinho branco, em relação às hipóteses de enriquecimento ilícito previstas nas constituições anteriores e disciplinado pelas referidas leis, visto que, o enriquecimento ilícito, era a única conduta tipificada; para a Lei de improbidade, diferentemente, este resulta apenas uma das hipóteses de atos de improbidade (art. 9º), ao lado dos atos que causam prejuízo ao erário (art. 10) e dos que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).
Quanto ao aspecto material da lei de improbidade administrativa a mesma têm as seguintes características, compõe-se de oito capítulos, e 25(vinte e cinco) artigos, sendo:
Capítulo I Das Disposições Gerais, compreendendo dos arts. 1º ao 8º, Capítulo II Dos Atos de improbidade administrativa, dividido em Seção I - Dos atos que importam enriquecimento ilícito, Seção II – Dos atos que causam prejuízo ao erário, Seção III - Dos atos que atentam contra os princípios da administração pública.
O Capítulo III trata Das Penas, o Capítulo IV Da Declaração de Bens, o Capítulo V versa sobre o procedimento administrativo e processo judicial, encontra-se no Capítulo VI, Das Disposições penais e no Capítulo VII Da Prescrição, restando – no o Capítulo VIII Das disposições finais( lei 8.429, 1992).
III – ASPECTOS DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
3.1 Sujeitos da Improbidade
a) Sujeito Ativo
É a pessoa que pratica o ato ímprobo, que a lei trata como agente público, podendo faze – lo, com ou sem a cooperação de outrem.
Trata do agente público de forma ampla, não se importando o modo como se vincula ao Estado, podendo sê – lo inclusive, sem qualquer remuneração. Este agente público refere – se tanto aos servidores públicos como os membros dos poderes ou agentes políticos (HARADA, 2000, on line).
A lei de improbidade teve o cuidado de diferenciar agente público no art. 1º e o terceiro em seu art. 3º, quanto a este último, não é necessário que efetivamente consigam obter vantagem benéfica a si próprio, basta que concorram para a prática do ato de improbidade.
Há disposições gerais, em relação ao terceiro, identifica – se três núcleos verbais, induzir, concorrer para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiar de qualquer forma direta ou indireta.
Mister é definir agente público, para os fins da lei de improbidade, o que é revelado no art. 2º da Lei nº. 8.429/92;
Art. 2º Reputa – se agente público, para os efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, carga, emprego ou função há entidades mencionadas no artigo anterior.
Em regra, todo agente pode potencialmente praticar o ato de improbidade administrativa, e consequentemente ser responsabilizado pelo mesmo, inclusive alguns agentes políticos como promotores de justiça e juízes de direito.
Quanto ao terceiro à lei utiliza a expressão no que couber, para impor – lhe uma punição, e seu enquadramento é mais sutil, reiteramos ser bastante que se beneficie, usufruindo do ato de improbidade, não sendo necessário nem mesmo sua participação.
b) Sujeito Passivo:
O art. 1º da Lei de improbidade trata justamente de quem é o sujeito passivo, a pessoa jurídica de direito público interno (União, Estado, Município, Autarquia) ou a pessoa jurídica de direito privado (Empresa pública, sociedade de economia mista, empresa com envolvimento de capitais públicos).
Neste último caso, trata – se de empresas que estão sob controle direto ou indireto do Poder Público, explicando Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Pois, de outro modo, não teria sentido o Estado contribuir com parcela tão significativa para a formação do patrimônio da entidade e deixar seu controle em mãos do particular, em um ato de liberdade inadmissível quando se trata de dinheiro público. Neste último caso, a natureza jurídica da entidade não é tão relevante pra fins de proteção da lei como o fato de ela administrar parcela de patrimônio público. (2004, p. 706).
Assim, sujeito passivo da improbidade administrativa é.
Qualquer entidade pública ou particular que tenha participação de dinheiro público em seu patrimônio ou receita anual.
3.2 Modalidades de Improbidade
Enriquecimento Ilícito
É a primeira modalidade prevista pela lei de improbidade, em seu art. 9º, cujo caput, caracteriza o enriquecimento ilícito pela obtenção da vantagem patrimonial indevida em razão do vínculo entre agente e administração pública.
Nessa norma, consagra – se o aumento patrimonial injustificado, em que há desproporção entre as rendas e rendimentos auferidos pelo agente público e sua respectiva capacidade de adquirir bens. (MATTOS, 1997, p. 163).
Trata – se da modalidade a qual deter – se – á nas próximas páginas deste trabalho, a comentar, inclusive, cada um de seus doze incisos, paulatinamente.
Prejuízo ao erário público.
Esta modalidade de ato administrativo ímprobo é tratada no art. 10 e seus treze incisos, em suma o caput busca coibir o ato de improbidade que resulta prejudicial ao erário, sendo a voluntas legis , evitar e coibir qualquer tipo de lesão ao tesouro público.
Caracterizado pela perda patrimonial, quando a administração tem seu erário lesado, seja através de desvio, apropriação, malbaratamento, dilapidação, entre outros.
Cumpre aqui fazermos uma diferenciação entre os termos erário e patrimônio, o primeiro trata de valores que possuem o Estado, é um termo mais restrito, trata - se da fazenda pública, do ativo e passivo do estado; enquanto o segundo é mais amplo, compreende o patrimônio cultural, todos os entes públicos(como União, Estado, município).
Assim, no art. 10, a Lei Federal nº. 8.429/92 intenta proteger não o patrimônio público propriamente dito, mas o erário, o tesouro, isto é, o conjunto de órgãos administrativos encarregados da movimentação econômico – financeira do Estado (arrecadação de tributos, pagamentos, aplicação de verbas etc.). Daí por que é importante esclarecer o sentido em que se emprega no texto a expressão patrimônio público, ou seja, como sinônimo impróprio de erário. (PAZZAGLINI FILHO; ROSA E FAZZIO JR., 1998, p.74).
O art. 11 está na Seção que trata dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública, pois bem o caput do art. 11, descreve as modalidades objetivas de improbidade nos seus sete incisos.
Salvo para as modalidades objetivamente descritas no caput do art. 11 da lei de improbidade, é necessário à conjugação de alguns elementos para efetivamente configurar o ato de improbidade administrativa.
a) Ação ou omissão dolosa do agente público;
b) A conduta viole os deveres de honestidade, imparcialidade, lealdade às instituições. São eles, respectivamente:
c) A demonstração de efetiva ocorrência de perigo de dano ao patrimônio público na ação ou omissão dolosa do agente público;
d) Que diante do potencial ofensivo da conduta, das sanções previstas no art. 12, inciso III, da LIA, não atente contra o “principio constitucional da proporcionalidade”. (SANTOS, 2001: on line).
Estes dois últimos requisitos serão observados apenas quando conceituamos o art. 11, no que tratam da caracterização do ato de improbidade administrativa por infringência dos preceitos administrativos.
3.3 Sanções
Uma vez praticados um ato incorreto, nada mais natural que esperar – se a punição, afinal em todos os sentidos da vida impera a lei de ação e reação, assim observemos às sanções pertinentes àqueles que praticam o ato de improbidade.
De forma categórica esta sanções estão enumeradas no § 4º da Constituição de 1998, quais sejam, suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade jurídica dos bens e o ressarcimento ao erário.
O art. 12 da lei do colarinho definiu as penas correspondentes àqueles que praticarem os atos delimitados nos artigos 9º, 10 e 11, estipulando dentre outras a perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente, ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 3 (três) a 5 (cinco) anos, constituindo espécies mais amplas de penas, do que as previstas pela carta Magna. (HARADA, 2000, on line).
[...] pode – se concluir que os atos de corrupção e improbidade administrativa só são tratados com punições civis no Brasil, que pune civelmente, inclusive, as ofensas aos princípios administrativos constitucionais, o que denota interesse experiência que o futuro dirá se positiva ou não, muito embora o presente já esteja mostrando a conveniência de tal dispositivo para o alcance de éticas nas atividades administrativas públicas. (CUNHA, 2001, on line).
O ato ímprobo pode corresponder aos ilícitos criminais, definidos pelo código penal, e ainda as infrações administrativas, naturalmente fixados nos estatutos dos servidores públicos, além do ilícito civil.
Em casos como esses, o correto é a instauração de processos nas três instâncias, tanto administrativa, civil e criminal. De modo que a primeira instância vai apurar o ilícito administrativo conforme as normas estabelecidas no estatuto funcional; já a segunda instância tratará justamente do nosso objeto de estudo, improbidade administrativa e aplicar as sanções previstas na Lei 8.429/92, e finalmente a terceira instância apurará o ilícito penal conforme ás normas do Código Penal e Processo Penal (DI PIETRO, 2004, p. 704).
IV – DOS ATOS QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
4.1 Do enriquecimento ilícito
É a primeira modalidade de ato ímprobo e a mais conhecida, inclusive todas as leis anteriores à lei federal nº. 8.429/92 já a previram em seu conteúdo de forma expressa, tipificando sanções para esta conduta.
In Verbis
Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta lei, e notadamente: (art. 9º, lei 8.429/92).
Civilizações passadas tratavam a corrupção com sanções extremamente duras, como por exemplo, as previstas na lei das XII tábuas, que impunha pena capital ao juiz que recebesse dinheiro ou valores (FERRACINI, 1997, p. 37).
A lei do colarinho branco define as condutas ímprobas na modalidade enriquecimento ilícito praticadas pelo agente público, em seu art. 9º, e nos seus 12 incisos, que passa – se a expor.
I – Receber, para si, ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público; (inciso I, do art. 9º lei 8.249/92).
Ao ler este inciso percebe – se que em nenhum momento o mesmo faz referência ao resultado, assim o que importa é tão somente a conduta do agente público, qual seja receber.
“O inciso enumera hipótese desse recebimento, que pode ser por comissão, percentagem, gratificação ou presente, o que deve ser diferenciado, Pazzaglini (1998, p.62) o faz da seguinte forma” comissão é o preço da intermediação, a percentagem é o valor calculado sobre a vantagem e a gratificação é a recompensa pelo ‘favor’ ou ‘serviço’ prestado”.
Resta nos então comentar a questão “receber presente”; é comum nas repartições públicas ocorrer à entrega de presentes por parte dos administrados aos agentes da administração, não necessariamente, motivado de corrompe – lo, mas sim desejando agradecer um serviço prestado.
Nestes casos, a jurisprudência pátria tem, considerando o valor do presente, e aceitado a aplicação do princípio da insignificância, considerando – se conduta penalmente irrelevante, pequenos mimos destinados a funcionários públicos, por exemplo, em datas comemorativas.
A regra limitativa deve ser esta: que o presente seja ocasional e não habitual, ou contínuo; que não ocorra correspondência alguma entre o valor econômico e o ato de ofício, isto é, que não se possa formular, em face do fato, a relação que induza o caráter retributivo. (NUCCI, 2006).
II – Perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1º por preço superior ao valor de mercado; (inciso II art. 9º da Lei 8.249/92).
Para a administração pública proceder de forma proba e transparente, quando for adquirir, permutar, ou locar deve utilizar do procedimento de licitação, conforme assevera Helly Lopes Meirelles:
A licitação é o procedimento mediante o qual a administração pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Como procedimento, desenvolve – se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a administração e para os licitantes, o que propicia igual oportunidade a todos os interesses a atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos. (MEIRELLES, 2001, p. 256/257).
Neste caso, diferentemente do inciso anterior, importa a ação de duas pessoas, a que se beneficiará pela aquisição, permuta, locação ou mesmo pela contratação de serviços por valores superiores aos determinados pelo mercado ordinário, e pela ação do agente que promove este locupletamento.
Ressalta que este pagamento a mais feito pelo Estado – administração importará necessariamente em prejuízo ao erário público, sendo está prática de certo modo incomum, inclusive utilizada como promessa de campanha para os empresários que se proponham a ajudar na eleição do futuro representante público.
III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviços por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado; (inciso, III, art. 9º, Lei 8429/92).
Inversamente ao inciso anterior, este, veda o pagamento a menos do valor de mercado, protegendo, assim, o patrimônio do Estado ameaçado por uma possível, alienação, permuta locação ou fornecimento de serviço por valor inferior ao auferido pelo mercado comum.
Igualmente, temos aqui o envolvimento de mais de uma pessoa, tratando – se necessário, ações múltiplas.
Em se tratando da res pública todo ato do administrador e servidor público deve ser pautado pela prudência e transparência, e sempre que for necessário, já que é a regra dever – se –á utilizar o processo licitatório, que promove uma situação de igualdade, no atendimento ao interesse público, pelos particulares (MORAES, 2001, p. 326/329).
IV – utilizar, em obra ou serviço ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, bem contratados por essas entidades; (inciso IV, art. 9º, da lei 8.249/92).
A inteligência deste artigo quer evitar que os funcionários públicos disponham dos bens públicos, que se destinam a prestar o serviço público para uso particular seu ou de sua família, a probidade é uma obrigação do administrador, assim como ser coerente com os princípios da honestidade e eficiência funcional mínima.
Há muitas entradas de fazenda que são asfaltadas justamente durante o mandato eletivo de seus donos, práticas assim, que busca esse inciso identificar e coibir, ressaltando que, os bens usados como no caso em tela, não precisam ser necessariamente da administração, bastando que estejam à sua disposição, isto é, podem tratar - se de obra terceirizada, feita por particular, pago pela administração.
É possível que se use bens públicos, de forma legal, sem que haja nenhuma irregularidade, e para tal deve ser concedido primeiramente autorização de uso, de permissão, cessão ou concessão de uso, de acordo com o caso concreto, os quais diferenciamos, através da doutrina de Pazzaglini Filho, da seguinte forma:
A autorização é o ato unilateral que permite a utilização de bem público por particular, de forma precária e sem termo final predefinido, podendo ser revogada a qualquer tempo e sem gerar qualquer ônus para o poder público.
A permissão de uso é, também, unilateral, precária, onerosa ou gratuita, revogável a qualquer tempo. Rotineiramente, porém, a permissão, reveste – se de natureza contratual e é estabelecida por tempo certo, constituindo em verdadeira concessão disfarçada de permissão. À luz do art. 2º da lei federal nº. 8.666/93, nesse caso, depende de prévio certame licitatório, salvo se destinar ao uso no âmbito de programas habitacionais de interesse social (art. 17, I, da lei citada).
Cessão de uso é a transferência da posse operada entre órgão da Administração direta, indireta ou fundacional, de determinado bem público. Não dever ser confundida com a ‘cessão’ de bens a particulares.
A concessão de uso deriva da contratação promovida pela administração com particular, visando permitir a utilização exclusiva de determinado bem público (se imóvel – cessão de direito real de uso). [...] (1998, p. 65, grifos nossos).
Nosso Estado não tolera as práticas de exploração ou jogos de azar, lenocínio, narcotráfico, contrabando, usura e demais práticas ilícitas, esforçando-se para combate – lãs, através da tipificação no código penal, movimentando a força policial, dentre outras medidas.
Os deveres do funcionário público há os gerais, que dizem respeito ao próprio estatuto, e os especiais, dependentes da função do funcionário público, e além desta classificação, há o dever de legalidade, que outrora era materializado com juramento, hoje efetiva – se com a posse do neófito (CRETELLA JUNIOR, 1986, p. 558-560).
Assim, não é aceitável, que agentes deste Estado, que deveriam zelar pelos princípios, e pela preservação do mesmo, tolere tais práticas para obter vantagens escusas, tal ato além de ser ilegal e imoral, é uma contradição com tudo que assevera o Estado Democrático de Direito em que vivemos.
Trata – se de um ato de improbidade próprio, vez que se exige para caracterização desse inciso, agente público com o dever jurídico de reprimir as atividades ilícitas nele elencadas.
VI – Receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidades, peso, medida, qualidade ou características de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; (inciso VI art. 9º, lei 8.429/92).
Trata – se de um comando de múltipla escolha, onde é necessária a falsidade que gerará o dano à administração. (FERRACINI, 1996, p. 40).
O inciso em questão exige uma qualificação própria do agente, ou seja, uma qualificação técnica, ou acadêmica que lhe permita fazer tal avaliação, in loco , ímproba, infiel, que consequentemente gerará o dando á administração.
Este inciso guarda certa relação com o inciso II e III, ou seja, nas letras b e c que estamos a comentar, ora a declaração falsa pode vir a implicar um pagamento a mais, ou a menos indevido, gerando o prejuízo administrativo.
VII – Adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público. (inciso VII do art. 9º, lei 8.249/92).
Enquanto empregado ou funcionário de uma instituição, normal é que seu agente conheça o modo como se realize os procedimentos ordinários da mesma; e considerando que em regra mantêm relações com demais instituições particulares, até mesmo, com a função de fiscalizá – las.
Não é sensato, muito menos moral que este, agente público preste concomitantemente serviços para o Estado e para pessoas físicas ou jurídicas que tenha interesse suscetível de atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público durante suas atividades.
A constituição federal em seu art. 37, inciso X VI veda a cumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários; imagine a imoralidade de cumular cargo público com particular, cujos interesses sejam opostos.
IX – Perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza; (inciso IX do art. 9º, lei 8.249/92).
A liberação de verba pública está necessariamente ligada aos critérios de conveniência e oportunidade de administração, e obediência à finalidade da destinação da obra pública.
Pode se caracterizar, ainda a conduta prevista neste inciso, quando a embora lícita à liberação, o agente, desejoso de auferir vantagem econômica, busca a antecipação do empenho, desconsiderado as prioridades orçamentárias ou necessidades sociais iminentes, trata-se usualmente de uma atividade instrumental, onde a lei busca punir a própria intermediação.
X - Receber vantagem econômica de qualquer, direta ou indireta, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado; (inciso X do art. 9º, Lei 8.249/92).
Como in fine , do inciso em comento explicita a necessidade de estar o agente obrigado a realizar ato de ofício, providência ou declaração, só será configurado o ato de improbidade, em tratando se de uma agente nestas condições.
De modo que, se um funcionário comum, recebe determinada quantia para deixar de julgar, não configura a conduta descrita no inciso, pois a ele não compete tal atribuição.
XI – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; (inciso XI do art. 9º, Lei 8.249/92).
O inciso tem o claro objetivo de coibir além do uso, a inversão da posse de bens, rendas, verbas ou valores públicos, Pazzaglini Filho; Rosa; Fazzio Jr., (1998, p. 72), entendem que a incorporação de verba orçamentária ou de renda pública é hipótese de impossível ocorrência, nos seguintes termos “trata – se de imprecisão técnica ou volúpia legislativa, exagerando – se no fita de abarcar todas as possibilidades de apropriação de bens públicas pelo agente ímprobo”.
Quando o indivíduo investe – se na qualidade de agente público, passa a ter o fim legítimo, ao agir corruptamente, ocorre o desvio do poder, o qual lhe era incumbido.
XII – Usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei. (inciso XII do art. 9º, Lei 8.249/92).
O último inciso deste artigo preocupou-se com o uso e não com a incorporação do patrimônio ou verbas públicas, trata - se do agente que permite certas situações para obter favores pessoais.
Finalmente, deixemos claro que para configurar os atos dos últimos dois incisos supra mencionado, é preciso que tanto a incorporação como o uso de que trata o inciso XII, sejam praticados pelo próprio agente público, não sendo possível que terceiro o faça.
O Direito Administrativo contemporâneo tem como doutrina principal a consideração dos serviços públicos, como pedra angular, o ápice da atividade Estatal, e esta não podem desviar – se de sua finalidade, o bem comum (CRETELLA JUNIOR, 1998, p. 443, 444, 558).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho mostra que, em relação ao aspecto histórico, muito se evoluiu, em especial pela forma de punir os atos ímprobos; o mesmo oportunizou o conhecimento de duas leis anteriores à lei de improbidade, quais seja Pitombo – Godói e Bilac Pinto.
A lei de improbidade administrativa tem consubstanciado um significativo avanço no controle aos atos ímprobos em relação a todas as legislações que de alguma forma trataram da coisa pública, de fato, esta lei é uma forma de efetivar o cumprimento dos princípios administrativos descritos em nossa constituição, em seu art. 37, § 4º.
Cada vez que a informação de probidade vem à tona, provoca educação àquele que as ouve, esse é o elo que liga a corrente entre princípio e prática, o homem educado.
Para a prática do ato de improbidade os dois sujeitos, qual sejam ativo e passivo são parte integrante da administração ou mantêm estreita relação com a estrutura administrativa direta ou indireta, punindo, inclusive, no que couber o terceiro, que induza, pratique ou se beneficie do ato ímprobo.
A lei 8.429/92 apresenta peculiaridade em relação às sanções dispostas no art. 12, que mostra a clara possibilidade de concomitância de instâncias, com a instauração de processos cíveis, administrativos e até mesmo penais, consoante ao § 4º da Carta Magna.
Das hipóteses de enriquecimento ilícito, que constitui uma das modalidades de ato de improbidade administrativa, que figura na seção I, da lei, destacamos que a maioria dos incisos, constitui – se de crimes múltiplos;
No atual contexto, século XXI, ano 2007, percebe – se o clamor pela probidade, honestidade, não há como sonhar cm uma país que progride, se aqueles que o representam não se comprometem com suas tarefas, quiçá com os princípios das instituições a quem servem.
Há que considerar que quanto mais a sociedade se desenvolva tecnicamente, economicamente, civilmente, maior é seu controle da administração, estamos a presenciar o fortalecimento do Ministério Público, que o art. 2º da lei Pitombo - Godói, já legitimava com parte apta juntamente com o povo para pedir o seqüestro de bens adquiridos por enriquecimento ilícito.
A sociedade precisa manifestar – se, cada vez mais, no sentido de não aceitar a corrupção, e principalmente não promove – la, oferecendo vantagens para obter benefícios escusos.
Pois, ao permitir, mormente, promove – la a sociedade tona – se vítima dos políticos, dos funcionários ímprobos, que não a servem como deveriam, e ainda da violência, fruto em parte da outra parcela da sociedade, mal administrada, que tem sua estrutura usurpada por contínuas e constantes dilapidações.
Eis o desafio da geração vindoura, que está às portas de integrar ativamente os serviços, sem eles públicos ou privados, do nosso país, e não podem esmorecer, mostrem – se diferente, honrar os conhecimentos que receberam dos mestres e de seus corajosos pais.
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Ednara Aguiar Palhano é bacharel em Direito, aprovada na OAB/Go, escrevente judiciária da Comarca de Anápolis, Goiás
Assistam os vídeos abaixo:
Bom desejo a você uma boa aula.
